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COVID-19, strutture socio-sanitarie: normative, sicurezza e risk-management


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COVID-19, strutture socio-sanitarie: normative, sicurezza e risk-management


Continuando l’analisi delle problematiche correlate all’emergenza COVID-19 nelle strutture socio-sanitarie che accolgono anziani e disabili, nell’ottica del miglioramento dei livelli di sicurezza e di qualità delle strutture di accoglienza, non possiamo esimerci dal considerare il quadro di riferimento normativo del settore, sia le norme relative agli aspetti autorizzativi, strutturali ed organizzativo-funzionali come pure quelle che attengono alle disposizioni in materia di  sicurezza  delle  cure  e  della  persona assistita e, più in generale, ai temi della qualità, del risk-management e del rischio clinico.
In Italia, le quasi 5.000 strutture socio-sanitarie per anziani e disabili, come emerge dalle poche rilevazioni disponibili, rappresentano un mondo molto complesso e particolarmente differenziato sia a livello territoriale sia per tipologia e livelli di assistenza, come pure per modalità d’accesso e di contribuzione dell’utenza.                                               
Come da più parti sottolineato, appare assolutamente indispensabile affrontare il tema del groviglio normativo nazionale e regionale affinchè definisca chiaramente denominazioni, caratteristiche, livelli di assistenza, modalità d’accesso, uniformità dei profili professionali socio-sanitari, intensità delle cure e ruolo delle stesse strutture nei sistemi integrati territoriali per le persone non autosufficienti.
Se, come riportava la “Relazione sullo Stato Sanitario del Paese 1999”, riferendosi al D.Lgs. 229/99 che, ancora oggi, unitamente ai D.P.C.M. 14 febbraio 2001 e D.P.C.M. 29 novembre 2001 ed alla Legge 328/2000 regola l’integrazione socio-sanitaria,
“da un lato infatti si vuole con norma giuridica scomporre le prestazioni per imputare distintamente funzioni e costi alla sanità e ai Comuni, dall'altro si riconosce che il percorso assistenziale per il soggetto interessato è e deve sempre più essere fortemente unitario, e richiede quindi interventi molto integrati e continuità assistenziale assicurata. Da un lato si cerca di distinguere, quindi, dall'altro si riconosce che è essenziale unire. Riduzioni e scomposizioni amministrative e finanziarie incontreranno quindi sempre limiti e controindicazioni. Non si tratta allora di stabilire cosa è "veramente" sociale e cosa è "veramente" sanitario, perché queste qualifiche rappresentano categorie di analisi di una realtà umana unitaria, ma solo di concordare chi deve pagare che cosa, e come integrare, come assicurare cioè la convergenza e la collaborazione delle risorse, e soprattutto di quelle professionali, sul "caso assistenziale".1
Ed atteso che, quattordici anni dopo, la Relazione sullo Stato Sanitario del Paese 2012-2013  (l’ultima) ancora riportava che la
“valutazione critica dei fenomeni rappresentati dai dati analizzati, anche se ancora parziali, evidenziano alcune criticità alle quali occorre rispondere con interventi mirati a: (…)

  • implementare innovazioni organizzative e collaborazioni tra gli attori del sistema per contribuire al miglioramento degli esiti clinici, organizzativi e finanziari;
  • garantire la continuità assistenziale al paziente nel percorso accesso o di dimissione dall’ospedale;
  • migliorare l’utilizzo di strumenti di valutazione multidimensionale e la presa in carico dei pazienti;
  • favorire il coinvolgimento del MMG e del PLS nel percorso di cura e promuovere il lavoro in equipe multidisciplinare;
  • potenziare le cure domiciliari integrate erogate dai servizi distrettuali;
  • garantire un’assistenza adeguata presso le strutture residenziali e semiresidenziali extraospedaliere, nonché incrementare l’offerta di posti letto laddove carente;
  • implementare attività formative degli operatori nell’ambito della prevenzione, presa in carico e trattamento della non autosufficienza e della fragilità nei suoi aspetti clinico-assistenziali”.2

La situazione odierna non è cambiata molto, anzi, semmai l’emergenza attuale ha ri-messo a nudo criticità strutturali e di sistema che non possono non essere affrontate proprio partendo dal piano normativo.
Per questo occorre dotarsi al più presto di un quadro normativo nuovo e, al contempo, implementare norme e dare attuazione a buone pratiche già esistenti per l’efficace gestione del rischio clinico e la sicurezza delle cure basate su precise e specifiche conoscenze tecniche e competenze.
Da un lato, ad esempio, la Legge 8 marzo 2017, n. 24 “Disposizioni in materia di  sicurezza  delle  cure  e  della  persona assistita, nonche' in materia di responsabilita' professionale  degli esercenti le professioni sanitarie”, tra l’altro, all’art. 1 stabilisce che  
“1. La sicurezza delle cure e' parte costitutiva  del  diritto  alla salute  ed  e'  perseguita  nell'interesse  dell'individuo  e   della collettivita'.
2. La sicurezza delle cure si realizza anche mediante l'insieme  di tutte le attivita' finalizzate alla prevenzione e alla  gestione  del rischio connesso all'erogazione di prestazioni sanitarie e l'utilizzo appropriato delle risorse strutturali, tecnologiche e organizzative.
3. Alle attivita' di prevenzione del rischio messe  in  atto  dalle strutture sanitarie e sociosanitarie, pubbliche e private, e'  tenuto a concorrere tutto il personale, compresi i liberi professionisti che vi operano  in  regime  di  convenzione  con  il  Servizio  sanitario nazionale”.
Inoltre, all’art. 5 dispone che
“Gli esercenti le professioni  sanitarie,  nell'esecuzione  delle prestazioni  sanitarie  con   finalita'   preventive,   diagnostiche, terapeutiche, palliative, riabilitative  e  di  medicina  legale,  si attengono,  salve   le   specificita'   del   caso   concreto,   alle raccomandazioni previste dalle linee guida pubblicate  ai  sensi  del
comma 3 ed elaborate da enti e istituzioni pubblici e privati nonche' dalle societa' scientifiche e dalle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie”.
Ed ancora, all’art. 7 “Responsabilita'  civile   della   struttura   e   dell'esercente   la professione sanitaria” stabilisce che
“la struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica o privata  che, nell'adempimento della propria obbligazione, si avvalga dell'opera di esercenti la professione sanitaria, anche se scelti  dal  paziente  e ancorche' non dipendenti della struttura stessa, risponde,  ai  sensi degli articoli 1218 e 1228 del codice  civile,  delle  loro  condotte dolose o colpose”.3
Dall’altro canto occorre sviluppare la cultura del risk management  anche in ambito socio-sanitario. Come indica il Ministero della Salute la gestione del rischio clinico in sanità (clinical risk management) rappresenta l’insieme di varie azioni messe in atto per migliorare la qualità delle prestazioni sanitarie e garantire la sicurezza dei pazienti, sicurezza, tra l’altro, basata sull’apprendere dall’errore.
“Esistono due possibilità per approcciarsi al problema degli eventi avversi in sanità.    
- la prima si focalizza sul comportamento umano come fonte di errore attribuendo l’incidente ad un comportamento aberrante. Il rimedio è quindi costituito dalla riduzione della variabilità inappropriata del comportamento umano. Lo sforzo di prevenzione dell’errore si concentra sul miglioramento della conoscenza e della formazione individuale.
- la seconda possibilità si focalizza sulle condizioni nelle quali accade l’errore, che è visto come il risultato di un fallimento del sistema, inteso come insieme di elementi umani, tecnologici e relazionali, fortemente interconnessi, interattivi e finalizzati ad un obiettivo comune. Il rimedio è indirizzato verso i problemi nascosti e profondi ed ad una rimodellizzazione dei processi”.4
Sono questi i percorsi da intraprendere dai servizi socio-sanitari territoriali che si prendono cura delle persone anziane e disabili, sapendo che niente sarà come prima della pandemia da COVID-19. Alcuni di questi necessitano di cambiamenti che devono venire dall’esterno delle strutture, molti altri possono e devono essere perseguiti, invece, all’interno dei sistemi gestionali.

Un ulteriore sforzo che, a tutti i livelli, dal management agli operatori sanitari e socio-sanitari, dagli operatori addetti al mantenimento ambientale e tecnologico a quelli dei sistemi ambientali e di sanificazione, va profuso con un salto di qualità che sappia far tesoro di linee guida e raccomandazioni, in parte, già presenti.



1 Ministero della Salute, “Relazione sullo Stato Sanitario del Paese 1999 - Cap. III - Quadro istituzionale e organizzativo del sistema”, pag. 213.

2 Ministero della Salute, “Relazione sullo Stato Sanitario del Paese 2012-2013- 3.2. L’assistenza agli anziani e alle persone non autosufficienti”, pag. 331.

3 Ministero della Salute, “Relazione sullo Stato Sanitario del Paese 2012-2013- 3.2. L’assistenza agli anziani e alle persone non autosufficienti”, pag. 331.

4 Legge 8 marzo 2017, n. 24 “Disposizioni in materia di  sicurezza  delle  cure  e  della  persona assistita, nonche' in materia di responsabilita' professionale  degli esercenti le professioni sanitarie.

5 “Risk management in Sanità-Il problema degli errori”, Ministero della Salute, Roma, 2004.


Felice Maran

Esperto di qualità dei servizi socio-sanitari, è stato Responsabile di Servizi Sociali comunali e Coordinatore dei Servizi Sociali dell’Az. USL di Ferrara; Direttore delle Attività Socio-Sanitarie della stessa AUSL; Direttore del Distretto Ovest dell’AZ. USL di Ferrara. Autore di articoli e pubblicazioni di settore, ha svolto attività di ricerca, docenza e formazione presso l’Università di Ferrara ed Enti di formazione.


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