 |
Commento
all’art. 10, L. 8 novembre 2000 n. 328
I
singoli aspetti che caratterizzano questa norma possono essere
così sintetizzati.
a) L’art. 10 delega il governo ad emanare un decreto
legislativo entro centottanta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge. Si tratta evidentemente di un termine che,
alla data di approvazione del provvedimento, essendo di fine
legislatura, non è certo che possa dare effettive garanzie di
attuazione. La legge non precisa, espressamente, che la delega
riguarda soltanto la emanazione di un decreto legislativo
oppure anche l’emanazione di uno o più regolamenti
attuativi, così come fece il legislatore nell’ottocento.
Certamente il problema non è privo di rilevanza pratica e
giuridica dato che una nuova disciplina in materia di
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, deve essere
completa e precisa, in grado di rispondere a molteplici
esigenze organizzative gestionali
e a realtà territoriali e costitutive di singoli enti, così
come lo è l’attuale legge. Pensare di delegare il governo
ad emanare un decreto di riforma appare una strada corretta
ma, certamente, complessa. Di conseguenza è indispensabile
evitare gli errori del passato, emanando leggi che superano la
legge delega, che si pongano in contrasto con i principi
costituzionali e che si presentino frammentarie, lacunose o
indeterminate, producendo, di fatto, una situazione di stallo,
difficoltà applicative o il susseguirsi di più provvedimenti
legislativi che nel tempo creerebbero confusione,
rallentamenti e difficoltà interpretative ed applicative, così
come è avvenuto per la legge di riforma delle autonomie
locali(L. 142/1990) e di riforma del pubblico impiego(D. Lgs.
29/1993) continuamente modificate ed integrate.
b)
La lett. a) dell’art. 10 prevede l’inserimento
delle I.P.A.B., che operano in campo socio-assistenziale,
nella programmazione del sistema integrato di interventi e
servizi sociali, di cui all’art. 22 dello stesso disegno di
legge, prevedendo anche modalità per la partecipazione alla
programmazione. L’inserimento delle I.P.A.B. che operano nel
settore socio-assistenziale(es. case di riposo, centro diurno,
istituti per handicappati, ciechi, sordomuti, bambini,
recupero di prostitute e tossicodipendenti, ecc.) nel sistema
integrato di intervento programmato dalla regione è un fatto
sicuramente positivo e, di fatto, in larga misura realizzato
nelle singole realtà regionali, grazie ad una serie di leggi
e direttive regionali in tal senso. Non bisogna però
dimenticare che le I.P.A.B. operano da anni anche in settori
diversi da quello esclusivamente sociale, quale quello
sanitario ed educativo. Pertanto, non si capisce la ragione
per la quale il legislatore non parli anche di questi enti. Si
può trattare di una voluta esclusione o di una semplice
dimenticanza? Si ritiene più rispondente alla realtà pensare
a quest’ultima ragione. Tuttavia, appare indispensabile, in
sede di approvazione del successivo decreto legislativo,
apportare le correzioni dovute in tal senso anche perché,
ancora oggi si assiste, in alcune regioni, ad una scarsa
integrazione di questi enti nella rete locale dei servizi e più
in generale ad una certa rigidità ed immobilismo di alcune
strutture. La collocazione delle I.P.A.B. nell’ambito del
solo contesto politico di protezione sociale non risulta
rispondente alla diversificata ed eterogenea realtà di questi
enti. Da questo, poi, non si vorrebbe che il governo,
nell’emanare una legge di riforma delle I.P.A.B., quando
volesse enunciare le finalità che devono avere dette
istituzioni voglia rilegarle soltanto alle attività
assistenziali. E’ meglio ricordare, al riguardo, che
attualmente le istituzioni pubbliche sono disciplinate da una
legge(L. 6972/1990) che all’art. 1, nel parlare delle
finalità dell’ente recita “….a) di prestare assistenza
ai poveri, tanto in stato di sanità quanto di malattia; b) di
promuovere l’educazione , l’istruzione, l’avviamento a
qualche professione, arte o mestiere, od in qualsiasi altro
modo il miglioramento morale ed economico …”. Ora, se
questa legge non deve costruire le basi di riforma di un nuovo
modello istituzionale di ente pubblico, bensì ammodernare una
precedente normativa, non apparirebbe in linea con i principi
costituzionali(artt. 5, 30, 32, 33, 38 della Cost.) limitare
la volontà e la libertà dei singoli individui.
E’
opportuno, altresì, sottolineare che l’inserimento nella
rete e servi sociali regionali comporta benefici derivanti
dalla ripartizione delle risorse. Conseguentemente l’accesso
a detta rete delle sole I.P.A.B. che operano in campo socio
– assistenziale potrebbe avere origine proprio dal disegno
politico di gestione e ripartizione delle risorse che è
sottinteso al dettato normativo. Questa lettura sarebbe anche
avvalorata dal richiamo inerente al punto a), art. 10,
dell’art. 3, comma 2, lett. b), dello stesso disegno di
legge, che parla di risorse per la realizzazione della rete,
di verifica della qualità e di efficacia delle prestazioni.
Da
ultimo, si osserva che la lett. a) dell’art. 10, dispone in
merito all’inserimento delle I.P.A.B. nei programmi
regionali di pianificazione della rete e servizi sociali, al
fine di promuovere, altresì, procedure di accreditamento e
valutazione da realizzarsi da parte delle regioni d’intesa
con gli enti locali, delle attività svolte dalle I.P.A.B.
medesime nel rispetto dei principi di economicità ed
efficacia(L. 15.3.1997 n. 59).
c)
Il legislatore ha previsto il riordino della disciplina
e la trasformazione della forma giuridica delle I.P.A.B. Il
punto b) dell’art. 10 precisa che questo è uno dei punti
fondamentali di riforma delle I.P.A.B., ossia, un
ammodernamento e la riforma della vecchia disciplina, nel
rispetto dei principi di efficacia ed efficienza della
gestione dell’ente , assicurando autonomia statutaria,
patrimoniale, contabile gestionale e tecnica, mantenendo la
personalità giuridica pubblica.
L’espressione
usata al punto b) non è del tutto chiara, però, quando parla
della “trasformazione della forma giuridica delle I.P.A.B.”,
in quanto appare in contraddizione con l’indicazione
successiva “mantenimento della personalità giuridica
pubblica”. Che sia possibile procedere ad una
privatizzazione delle I.P.A.B. nell’ambito dei poteri di
autonomia riconosciuti ai singoli enti è fuori di dubbio.
E’ altrettanto vero che, non si può parlare di una riforma
delle norme di funzionamento delle I.P.A.B. se non pensando ad
istituzioni che comunque mantengono la personalità giuridica
pubblica. Tantomeno, si deve pensare che il concetto di
“trasformazione”, indicato, deve essere inteso come
acquisito ad assorbimento di altri modelli istituzionali(es.
aziende municipalizzate, onlus, ecc.). In sostanza il
legislatore sembra riconoscere e mantenere per le I.P.A.B. una
sua specificità istituzionale pubblica, ancorata alle
disposizioni della legge 142/90 ed ispirata alle norme che
regolano il funzionamento delle aziende sociali. Questa
lettura sembra rafforzata anche dal fatto che nello stesso
punto si afferma il riconoscimento di principi fondamentali e
tipici di enti pubblici autonomi, quali la presenza di un
proprio ed autonomo statuto(e quindi un proprio organo di
amministrazione), di un proprio patrimonio ed un’autonomia
contabile, gestionale e tecnica.
Su
quest’ultimo aspetto è opportuno sottolineare che il nuovo
modello contabile che potrebbe essere applicato alle I.P.A.B.
è già esistente. Si tratta del D. Lgs. 25 febbraio 1995 n.
77 in tema di ordinamento finanziario e contabile degli enti
locali che delinea alcuni principi che, se pienamente
applicati alle I.P.A.B., rappresenterebbero un importante
strumento di gestione finanziaria ed economica ispirata ai
seguenti principi quali:
a)
l’abbandono dell’obbligo di redigere un bilancio di
cassa,
b)
l’adozione di voci di bilancio più moderne di quelle
attualmente previste dalla L. 6972/1890 ed utilizzate per la
formazione dell’attuale bilancio di previsione;
c)
l’uniformità di struttura fra i bilanci di
previsione e quelli consuntivi,
d)
l’introduzione della voce di ammortamento;
e)
la formazione di un piano esecutivo di gestione che
contribuisca a separare e definire i compiti del consiglio di
amministrazione e delle figure direttive;
f)
la disciplina del conto economico e di quello
patrimoniale in modo da valutare i risultati di gestione, non
soltanto in termini finanziari, ma anche in termini economico
– patrimoniali;
g)
l’obbligo di una corretta tenuta degli inventari;
d)
Al punto c) è previsto per il personale delle I.P.A.B.
un regime giuridico di tipo privatistico. Si tratta di una
norma che è in linea con il D. Lgs. 29/1993, art. 2, che già
prevede la privatizzazione del rapporto di lavoro. Inoltre, è
prevista la presenza di forme di controllo, attribuite alla
regione, sugli statuti, sui bilanci annuali e pluriennali,
sulla gestione di patrimoni, già attuata da tempo.
Sono
delineate, altresì, “forme di verifica dei risultati di
gestione, coerenti con la loro autonomia” che certamente non
appaiono logicamente e tecnicamente inseribili fra i compiti
della regione. La verifica dei risultati di gestione è,
nell’attuale assetto normativo, di competenza degli stessi
consigli di amministrazione, dei nuclei interni (art. 1 D. Lgs.
30 luglio 1999 n. 286) o dei nuclei di valutazione (art. 20,
comma 2, D. Lgs. 3 febbraio 1993 n. 29). Pertanto, non appare
chiaro e fattibile, in tutti i suoi aspetti, l’attribuzione
di dette funzioni alle regioni, tenuto conto che la complessità
dell’attività, che è alla base della verifica dei
risultati di gestione, non permette certamente di farla
ricadere in capo alla regione.
e)
Il punto d) prevede poi la possibilità di trasformare
delle I.P.A.B. in associazioni o in fondazioni di diritto
privato. Si tratta di una disposizione che si inserisce
nell’ambito del discorso presentato nel paragrafo precedente
sulla privatizzazione al quale si rinviano le considerazioni
fatte.
In
questo contesto è opportuno osservare che le disposizioni del
punto succitato sembrano combinarsi con quanto indicato al
punto b) quando si parla della trasformazione della forma
giuridica.
f)
al punto e) non risulta chiaro, invece, l’obbiettivo
che, il legislatore. intende perseguire quando precisa che le
I.P.A.B. che svolgono esclusivamente attività di
amministrazione del proprio patrimonio devono adeguare gli
statuti, entro due anni dall’entrata in vigore del decreto
legislativo, ai “principi di efficienza, efficacia e
trasparenza …”. Che i patrimoni delle I.P.A.B. nel corso
degli anni possano non sempre essere stati utilizzati nel modo
più opportuno può essere anche vero, ma è però certo che
il legislatore, su questo argomento, aveva già emanato una
specifica norma(l’art. 32, L. 23 dicembre 1994 n. 724). E’
pure giusto osservare che spesso le I.P.A.B. non hanno curato
la corretta gestione e tenuta del patrimonio mobiliare ed
immobiliare.
Certamente,
il D. Lgs. 29/1993 e le singole leggi regionali hanno imposto
una modifica degli statuti ai principi succitati. Così come
molte leggi (es. D.Lgs. 29/1993 e successive modificazioni) e
gli stessi ultimi contratti collettivi del comparto sanità ed
enti locali (es. artt. 3, 15, 17) contengono varie norme in
questo senso.
Ora,
se tutto questo è certo è da ritenere che le disposizioni di
cui al punto e) appaiono superflue, ripetitive, probabilmente
giustificate da pressioni di enti in tal senso, che, nel corso
degli anni non sono riusciti o non hanno potuto approfittare
delle opportunità offerte da leggi già esistenti, ovvero, da
una non precisa conoscenza delle norme.
g)
Sono poi previste linee di indirizzo e criteri che
incentivino l’accorpamento e la fusione delle I.P.A.B. al
punto f). Si tratta di una disposizione che ricalca le norme
già esistenti che, nel corso degli anni, non hanno trovato
una grande applicazione, ma tuttavia utili in particolari
situazioni.
h)
Al punto g) è prevista la possibilità di separare la
gestione dei servizi da quello dei patrimoni. Recentemente è
stata avanzata l’ipotesi di scorporare l’I.P.A.B. in due
entità giuridico – organizzative distinte; da un lato una
fondazione per la gestione patrimoniale e, dall’altro,
un’azienda erogatrice di servizi, in analogia alle
fondazioni bancarie. Le I.P.A.B. azienda potrebbero così
godere di alcuni privilegi simili a quelli conseguiti dalle
onlus con il D. Lgs. 460/97. Il vantaggio che ne conseguirebbe
potrebbe essere quello di sollevare i bilanci delle I.P.A.B.
dal peso della gestione di molte unità immobiliari e
svincolare le fondazioni da controlli pubblicistici ormai
incongruenti e non funzionali.
La
soluzione prospettata potrebbe in effetti essere valida. Si
tratta però di studiare attentamente se è più utile e
funzionale la gestione di patrimoni attraverso le fondazioni,
oppure, attraverso forme societarie. In ogni caso la soluzione
non può essere imposta per legge, bensì deve costituire una
semplice facoltà spettante alle singole amministrazioni che
valuteranno caso per caso la scelta più opportuna.
Il
legislatore non ha, invece, assolutamente esaminato il
problema relativo all’esercizio di attività non
istituzionali o attività commerciali, che da anni
caratterizzano queste istituzioni. Si tratta di capire, in
altre parole, come regolamentare l’attività commerciale
che, occasionalmente o non occasionalmente, vengono svolte dai
singoli enti. Il problema sotto diversi aspetti è molto
simile a quello esaminato per la gestione dei patrimoni. Ecco
perché la soluzione al problema potrebbe venire dal
riconoscimento delle attività commerciali svolte da questi
enti, oppure, dalla possibilità di separare la gestione dei
servizi istituzionali da quelli non istituzionali dando la
possibilità agli enti di costituire (o aderire) a società
disciplinate dalle norme del codice civile.
i)
Sulla possibilità di scioglimento delle I.P.A.B.
inattive nel campo sociale da almeno due anni, non ci sono
eccezioni da sollevare. Tuttavia appare necessario evidenziare
che il legislatore anziché parlare di semplice scioglimento
dovrebbe in qualche modo promuovere la conversione delle
I.P.A.B. allo svolgimento di altre attività sociali,
sanitarie od educative, sia preoccupandosi di imporre la
modificazione di statuti, sia incentivando l’assorbimento di
enti inattivi da parte di altre I.P.A.B., sia sollecitando le
stesse amministrazioni comunali in tal senso. Una semplice
destinazione dei patrimoni ad altre I.P.A.B. del territorio o
dei comuni territorialmente competenti, (senza tra l’altro
indicare chi ha priorità e lasciando alle stesse regioni ex
L. 59/97 ogni problema) non appare essere la soluzione ideale
in linea con lo spirito di solidarietà che sono all’origine
della nascita prima delle opere pie e poi delle I.P.A.B.
I
comuni nel corso del tempo non hanno dato sempre valida
dimostrazione di utilizzare al meglio i patrimoni acquisiti.
l)
Infine desta qualche perplessità il fatto che si
enuncia (punto i), in modo così chiaro, che sono esclusi
“nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.
Si tratta, probabilmente, di disposizioni rivolte
esclusivamente al governo che dovrà emanare la nuova legge di
riforma e non dirette alle regioni che in materia hanno ampia
autonomia.
Una
volta approvata la legge di riforma spetterà alle regioni
adeguare la propria disciplina entro centottanta giorni.
Certamente, essendo la materia dell’assistenza di competenza
regionale il governo non potrà che approvare una legge che
detti i principi generali validi per tutto il territorio
nazionale, contenendo al limite le differenziazioni in materia
che sono emerse nel corso degli anni fra diversi enti
territoriali.
Giovanni
Soliani
<<
Indietro
|
|
