Dottrina (A.P.S.P.)

IPAB OGGI: FONDAZIONI O AZIENDE DI SERVIZI ALLA PERSONA DOMANI?
 

Il 5 luglio 2002 si è tenuto in Padova il convegno sul modello Veneto di trasformazione delle Ipab, patrocinato da URIPA, ANSDIPP e REGIONE VENETO. La sala gremita della Fondazione Breda ha confermato l’interesse e l’urgenza degli Enti a conoscere la posizione della Regione Veneto in merito all’applicazione del D lgsl 207/2001, presentata dall’assessore De Poli, che ha illustrato i contenuti del Testo Organico dei Servizi Sociali presentato dalla Giunta Regionale del Veneto oltre che il progetto di legge 278 del 12 giugno 2002.

L’organizzatore dell’interessante convegno è il Consorzio Symphony, nato dalla felice comunione delle esperienze di Kairos SpA, consulenza di direzione e formazione, dello studio Consulenti Associati R. Gangai, e da Assistudio srl. Il consorzio riunisce quindi professionalità che da sempre hanno rivolto i propri servizi al settore dei servizi alla persona in tutto il territorio nazionale, e che ora seguono con particolare fervore intellettuale il complesso tema della trasformazione delle IPAB.

In sede del convegno, tre sono gli aspetti fondamentali emersi da considerare nella valutazione del processo di transizione:
- sviluppo strategico e gestionale,
- aspetti amministrativo – tributari
- i principi giuridici

Tuttavia, a prescindere dall’aspetto considerato, una considerazione comune è l’estrema urgenza di una precisa posizione da parte della Regione Veneto, evidenziata dall’emissione di una legislazione ad attuazione del d lgsl 207/2001. I disegni di legge non bastano e non servono. La scadenza del 31.12.2003 è vicina.

LA TRASFORMAZIONE DELLE IPAB nel modello Veneto

SVILUPPO STRATEGICO E GESTIONALE

Oltre 110 anni di storia hanno insegnato molto alle IPAB che hanno saputo inserirsi e dare un contributo rilevante nella realizzazione del welfare. In particolare nel Veneto questi enti che si occupano di servizi alle componenti più deboli di popolazione hanno trovato un terreno particolarmente favorevole al loro sviluppo. Un territorio, il Veneto, che ha visto dialogare e agire in rete una serie di soggetti: la solidarietà diffusa, la chiesa, una imprenditorialità attenta, oltre che ai propri interessi, anche alle esigenze della comunità, una classe politica dominante che si ispirava ai valori del cristianesimo e della solidarietà.

Come il sistema ha retto fino ai primi anni novanta, così anche le IPAB non hanno avvertito l’esigenza di modifiche strutturali, ma, successivamente, con il venire meno del sostegno e dei punti di riferimento di quel periodo, è cominciato il processo di modifica e di sviluppo, di innovazione sociale, necessario per competere nel mercato dei servizi sociali ed educativi. Questo molto prima che una legge intervenisse imponendo la variazione dell’assetto giuridico e di quello amministrativo gestionale.

Infatti, come è noto, prima erano i patrimoni donati da benefattori che garantivano la parte più cospicua dei costi di funzionamento. Con il trascorrere del tempo il patrimonio è stato utilizzato per migliorare le strutture adeguandole alla crescente domanda di qualità da parte dei clienti. Non più ospizi quindi, ma strutture residenziali e non, per i servizi sociali e sanitari che la comunità richiede; pertanto oggi i costi sono, nella maggior parte dei casi, coperti interamente dai clienti, dai loro familiari e dall’Ente locale.

E’ urgente quindi, e questo lo sanno bene amministratori e direttori, rivedere il posizionamento strategico di queste aziende nel “mercato” dei servizi sociali, sanitari ed educativi alla persona; IPAB come aziende perché oramai le IPAB tendono ad avere il medesimo funzionamento di ogni altra organizzazione privata di servizi,

Sinteticamente, alcuni spunti per le linee strategiche su cui si fonda la trasformazione saranno

- Ottimizzazione del proprio assetto organizzativo e analisi accurata di ciò che si deve fare all’interno e ciò che si deve terziarizzare

- identificazione delle aree di eccellenza e quindi passaggio da monoservizio a multiservizi,

- ricerca della dimensione ottimale, che spesso vuol dire crescere di dimensioni per assicurare economie di scala, e quindi risorse da destinare agli investimenti, ivi compresi quelli in comunicazione e ricerca e sviluppo.

- maggiore orientamento alla Qualità Sociale, intesa come sintesi di tutte le varie dimensioni qualitative: Qualità tecnica-organizzativa-economica, Qualità relazionale e comunicativa, Qualità sociale-ambientale-culturale.

- minori costi

- maggiori entrate da servizi diversi

Infine, occorre lavorare per assumere, nella rete dei servizi, un ruolo di riferimento autorevole per la comunità nella erogazione dei servizi sociali, sanitari ed educativi per determinate fasce di popolazione dove l’ex IPAB è particolarmente esperta ed ha del know how da offrire.

Per aumentare la qualità del servizio e contenere i costi, occorre che l’intero processo di erogazione del servizio sia governato dal medesimo soggetto che, nell’esempio dei servizi all’anziano, è rappresentato dal servizio a domicilio, come pure da quello in semiresidenzialità fino alla residenzialità protetta.

Per raggiungere questi obiettivi occorre che le aziende adottino di strumenti di gestione efficaci. Spazio quindi al marketing sociale e alla comunicazione verso i diversi pubblici, all’utilizzo delle nuove tecnologie di rete e alla creazione stessa di reti integrate, ai sistemi di comunicazione organizzativa, di qualità e miglioramento continuo, di controllo di gestione, di lavoro per obiettivi, di valorizzazione delle risorse umane e valutazione delle prestazioni, ai piani di formazione permanente, ecc.

Se le IPAB sapranno avviare questi processi, le leggi non potranno che registrare i cambiamenti già attuati, a tutto vantaggio dei clienti che non possono certo attendere le modifiche legislative.

LA TRASFORMAZIONE DELLE IPAB nel modello Veneto

ASPETTI AMMINISTRATIVO TRIBUTARI

Venendo al secondo aspetto considerato nella mattinata del Convegno, è noto che il legislatore con la 328/2000 ancor prima del 207, ha riaffermato la caratteristica delle IPAB quali soggetti attivi nella rete integrata dei servizi territoriali e la loro autonomia: gestionale e tecnica, ma anche statutaria, patrimoniale e contabile.

Occorre ricordare che le ipotesi giuridiche di modifica delle IPAB previste dal DLgs. 207/01 sono:

1) istituzioni di diritto pubblico (aziende di servizio alla persona) che operano prevalentemente nel campo socio-assistenziale;

2) istituzioni di diritto privato che operano prevalentemente nel settore scolastico e che hanno i requisiti di cui al DPCM 1990 (decreto Andreotti)

3) istituzioni che troveranno la loro collocazione in una specifica disciplina regionale;

4) enti assimilati alle IPAB (confraternite, eremi, congregazioni, ecc) che si potranno trasformare in enti di diritto privato senza sottostare ad alcun controllo regionale.

Il decreto all’art. 6 contiene una definizione di azienda pubblica di servizi alla persona e all’art. 4, in particolare e 13 detta una serie di disposizioni di carattere fiscale. Si tratta di agevolazioni che riguardano la fase di trasformazione (esenzione imposte di registro ipotecarie e catastali), che ribadiscono la conservazioni in capo agli enti trasformati di tutti i diritti e doversi degli enti da cui provengono (art. 88 TUIR sulla decomercializzazione dell’attività delle IPAB), della riduzione al 50% dell’aliquota IRPEG, della tassa fissa per le modifiche statutarie e per gli atti traslativi della proprietà di terreni e fabbricati (a condizioni che i beni siano entro due anni adibiti all'attività ) e dell'applicazione anche alle IPAB trasformate dell'art. 13 della L 470/97 (erogazioni liberali a favore delle ONLUS).

Inoltre il decreto 207 stabilisce dei termini entro i quali deve essere attuato il processo di trasformazione e cioè il 31/12/2003.

Sorge il dubbio che trascorso tale termine si corra il rischio di non poter usufruire dei benefici fiscali previsti per la fase di trasformazione.

A nostro parere il decreto 207/01 ha attuato una riforma a metà e soffre di un grosso difetto: non ha “finito il lavoro” e non ha saputo consegnare alle Istituzioni tutta la loro autonomia. Nel decreto si privilegia infatti l’Istituzione di diritto pubblico. Si pongono limiti , controlli e prescrizioni che finiranno di fatto per creare un altro “ibrido giuridico” – come sono state fino ad oggi le IPAB (quante volte ci siamo trovati di fronte al dilemma se una certa disposizione riguardasse o meno le IPAB) – che sarà di notevole ostacolo per, , “informare la propria attività di gestione a criteri di efficienza, efficacia ed economicità nel rispetto del pareggio di bilancio da perseguire attraverso l’equilibrio dei costi e dei ricavi, in questi compresi i trasferimenti”, come recita il decreto.

Sotto questo profilo di gran lunga più efficace si presenta l’ultimo disegno di Legge Regionale sulla trasformazione delle IPAB che non preclude a nessuna delle IPAB di diventare un’istituzione di diritto privato.

Un po’ di quesiti ed altrettante risposte.

Istituzione di diritto pubblico o di diritto privato (fondazione)?

Ritengo che ogni scelta, azione e decisione siano più facili da assumere se supportate dalla certezza del diritto, se tutto è nebuloso ed incerto, molte decisioni possono, legittimamente venire rinviate in attesa di chiarezza.

Proprio per questo credo che la scelta dell’istituzione di diritto privato, fondazione in modo particolare, possa rispondere:

• da un lato dare certezza nel diritto (le fondazioni sono disciplinate da codice civile e supportate anche da giurisprudenza sufficiente ad evitare problemi e qualche volta guai a chi deve gestire);

• da un altro consentire all’Ente Comune (gli organi amministrativi sono quasi tutti di nomina comunale) di continuare a svolgere il proprio potere di indirizzo sull’Ente tramite la nomina dei consigli di amministrazione,

• dall’altro dare alla Regioni il controllo sugli atti fondamentali (nascita, modifica e morte) dell’ente fondazione (in termini regolamentari potrebbero essere previste delle prescrizioni particolari con riferimento ai beni di interesse storico posseduti dall’ente, alla modifica patrimoniale ed alla elaborazione di dati contabili in particolare per quegli enti che usufruiscono dei contributi)

E’ importante ed urgente che la Regione legiferi sugli Enti IPAB che svolgono essenzialmente attività di scuola per capire quale sarà il loro futuro, in particolare per quegli enti che non hanno i requisiti per diventare privati così come previsto dal decreto 207 e dalla proposta di legge regionale.

Il problema non è molto diffuso ma è abbastanza urgente in quanto può condizionare le scelte sull’IPAB casa di riposo che ha anche la gestione, con ente autonomo giuridicamente, di una scola materna.

Patrimonio e contabilità?

Sia il decreto legislativo 207 che la bozza di legge regionale danno una indicazioni su cosa si intende per patrimonio dell’ente trasformato. Entrambe le norme richiedono la separata indicazione e valutazione dei beni mobili ed immobili che rivestono un particolare valore artistico e che richiedono intervento di risanamento e restauro.

Infine entrambe le norme prevedono l’abbandono della contabilità pubblica (Legge 1890) e l’introduzione di una contabilità economico-finanziaria e patrimoniale. La legge regionale fa riferimento all’art. 14 del decreto 207, rinviando correttamente ad un momento successivo e di regolamentazione la definizione dei principi contabili per la stesura del bilancio patrimoniale di apertura e la compilazione di un piano dei conti e di modalità di rilevazione dei dati il più possibile uniforme per tutti gli enti e che consenta l’analisi comparativa dei costi, dei rendimenti e dei risultati e la pubblicità di tali dati.

Aspetti fiscali

Di tali aspetti si è già detto e sono tutti ricompresi negli art. 4 e 13 del decreto 207/01,

Per concludere, è bene sottolineare un aspetto particolare che riguarda il concetto di ONLUS.

Il concetto di ONLUS è un concetto meramente fiscale, non esiste la figura giuridica delle onlus; esistono degli enti che svolgendo una delle attività previste dall’art. 10 della L 470/77 e rispondendo giuridicamente ai requisiti richiesti dalla legge stessa, godono di alcune agevolazioni fiscali principalmente per il fatto che la loro attività è rivolta a persone in stato di disagio e/o di bisogno (come concetto generale sintetico).

Come è noto le IPAB non potevano, per precisa disposizione di legge (art. 10 comma 10 della L. 470/77) assumere la qualifica di ONLUS e riteniamo non potranno farlo neppure in futuro se assumeranno la struttura giuridica di ente di diritto pubblico, mentre lo potrebbero diventare le fondazioni di diritto privato, semprechè ne abbiano i requisiti di cui alla legge istitutiva delle ONLUS ( a tale proposito è doveroso segnalare come il pensiero del Ministero delle finanze in ordine alla possibilità che l’attività di casa di riposo possa considerarsi rientrante tra quelle di cui all’art. 10 della L 470/77 sia negativo)

LA TRASFORMAZIONE DELLE IPAB nel modello Veneto

ASPETTI GIURIDICI
 

Per dare un quadro omogeneo e complessivo della situazione “trasformazione IPAB nel Veneto”, è necessario richiamare alcuni aspetti legislativi, che vanno al di là del protagonista del momento, il d lgls 207/2001.

In primis le disposizioni delle leggi "Bassanini", in materia di Enti pubblici non economici. Un principio contenuto in tale normativa e' quello della privatizzazione per tutti gli Enti per i quali la personalità giuridica pubblica non sia indispensabile al perseguimento dello scopo. Il recente DPR 10.2.2000 n. 361 reca le norme per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento delle persone giuridiche private e per l’ approvazione delle modifiche dell'atto costitutivo e dello statuto. Questo decreto dà continuità alla linea di tendenza che assimila gli Enti su base oggettiva in relazione allo scopo e non sulla base dello stato giuridico (nella fattispecie assenza dello scopo di lucro e finalità conformi ai principi generali della L. quadro in materia di assistenza).
 

Pur consapevoli della costante evoluzione della normativa di settore e dell'ancora non definita univoca interpretazione delle nuove norme costituzionali, siamo convinti che sin d'ora il legislatore regionale può e anzi deve procedere a disciplinare la trasformazione delle Ipab prevedendo lo status di azienda di servizi alla persona per gli Enti che potranno conservare la personalita' giuridica pubblica. Ovvero, per gli Enti che opteranno per la personalita' giuridica di diritto privato, operanti nel settore, la sostanziale uguaglianza di collocazione nella rete dei servizi.
 

Due certezze inducono a sostenere la necessità e l'urgenza dell'intervento del legislatore regionale del Veneto, a stralcio dell'organico progetto legislativo di T.U. relativo all'assistenza sociale:
 

1. il termine previsto dall'art. 4 DL 207/01 del 31.12.2003 non e' verosimilmente prorogabile considerando l'attuale situazione socio-economica del Paese e le restrizioni nel settore che vengono sollecitate dall'Unione Europea. Cio' significa che gli Enti, ove non vi sia una apposita normativa che consenta loro entro tale data di effettuare la prescritta trasformazione, non potranno, dopo il 31.12.2003, beneficiare delle agevolazioni fiscali previste dal Decreto di cui trattasi;
 

2. comunque si voglia interpretare la competenza legislativa regionale in materia di assistenza (concorrente o autonoma) certo e' che le Regioni -non avendo alcuna competenza legislativa in materia fiscale- si renderebbero responsabili di un considerevole danno economico agli Enti (probabilmente configurabile come danno erariale) qualora non provvedessero ad emanare la disciplina relativa alle trasformazioni della Ipab in tempo utile (cioè immediatamente!).
 
Per concludere: per cogliere gli elementi positivi della vigente normativa nazionale in materia di trasformazione delle Ipab, i tempi tecnici sono ormai strettissimi.
 

Le Ipab rischiano di perdere le esenzioni fiscali connesse alla trasformazione antecedente il 31.12.2003: non conoscendo sin d'ora le conseguenze di una trasformazione della propria personalità giuridica, vivono un momento di gravissima incertezza sul loro futuro. L'auspicio è quindi di una immediata, indifferibile presa di coscienza circa le responsabilità e le conseguenze economiche che possono derivare agli Enti dalla tardiva, ma indispensabile, innovazione normativa regionale, che può certamente ritenersi libera dai vincoli del DPCM 1990, relativo alla attuale procedura di depubblicizzazione.
 

Questo, quindi, in sintesi quanto emerso a Padova il 05 luglio scorso. Il Consorzio Symphony, che ha sede in Padova, viale Stazione 6 (tel 049 652490), ha già programmato alcuni incontri di portata interprovinciale che verranno comunicati alle diverse strutture, durante i quali, oltre a presentare le proprie attività, si farà il punto della situazione.