Dottrina (A.P.S.P.)

LA RIFORMA DELLE II.PP.A.B. TRA LA NOSTALGIA DEL PASSATO E LA DINAMICA DEL FUTURO

di Michelangelo Cibin

La legge 8 novembre 2000 n. 328 ad oggetto: Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, all’art. 10 prevede dopo oltre un secolo il superamento della legge Crispi, la 6972 del 17 luglio 1890.

Si tratta di un evento storico anche se, come molte normative di questi ultimi tempi, risente di una situazione compromissoria che certamente non giova né alla chiarezza, né risulta utile per dar corso ad una effettiva riforma di tali storiche Istituzioni.

Esiste infatti sia nella normativa generale, ma in special modo per quanto riguarda le II.PP.A.B. una serie di vincoli ideologici che mal si prestano e si conciliano con un effettivo spirito riformatore che deve permeare l’importante mondo del sociale.

Già il Prof. Massimo Saverio Giannini nel lontano 1981 nella relazione illustrativa sugli "Enti Privati d’Interesse Pubblico" (Riv.Trim. di Diritto Pubblico 1981) rilevava come uno dei maggiori difetti nell’azione della Pubblica Amministrazione era quello d’aver considerato pubblici tutti gli interessi collettivi e viceversa, ingenerando una perversa corsa alla pubblicizzazione, gravando quindi lo Stato di inutili sovrastrutture e di costi di cui stiamo ancor oggi pagando lo scotto.

In sostanza non veniva fatta quella fondamentale distinzione tra attività d’interesse pubblico e pubblico in senso lato.

Tale confusione ideologica che incarna l’attività d’interesse pubblico nel pubblico è superata dai fatti e dalla storia.

Oggi nessuno nega che il terzo settore faccia un’attività d’interesse pubblico, tanto che la citata legge di riforma dedica a tale settore un apposito articolo, il 5 : ma concretamente che differenza vi è con le II.PP.A.B ? La risposta è ovvia: nessuna.

Le II.PP.A.B. sono state infatti il primo esempio di terzo settore che ha avuto la società italiana.

Val la pena ricordare che la citata legge Crispi, non è stata una legge sulla pubblicizzazione del settore della beneficenza e poi, per effetto del D.L. 2841 del 1923 dell’assistenza, ma – come dice il titolo – una legge sulle istituzioni aventi tali finalità: una legge, cioè, di ordinamento degli enti per quanto concerne l’amministrazione e la contabilità, la vigilanza, la tutela e le eventuali riforme, e non una legge sui servizi, i quali sono determinati dagli statuti e dalle tavole di fondazione.

Non va inoltre sottaciuto che lo scopo di Crispi era quello di porre sotto tutela gli ingenti patrimoni delle opere pie: infatti da un’indagine del 1870 questo era pari al doppio delle entrate statali, allora circa 500 milioni, e quindi il patrimonio era di oltre un miliardo.

La giurisprudenza Costituzionale con tutta una serie di pronunce ricordava tale aspetto: infatti con la 195/87 riporta: "Non poteva essere ignorato lo spessore storico delle istituzioni disciplinate da questa legge organica, né si poteva omettere una riconsiderazione dei principi fondamentali che la ispirarono (rispetto della volontà dei fondatori, controlli giustificati dal fine pubblico dell’attività svolta in situazione di autonomia). Inoltra sarebbe stato motivo di riflessione la pluralità di forme e di modi in cui l’attività assistenziale viene prestata, differenze non prese come tali in considerazione dalle legge Crispi, preoccupata di unificare sul piano delle figure soggettive (al fine di sottoporle al controllo dell’autorità civile) i vari tipi di opere pie formatesi nel corso di una vicenda di durata ultrasecolare."

Su tali premesse ecco che la bozza di decreto legislativo da emanarsi ai sensi dell’art. 10 appare non solo insufficiente, ma addirittura antistorico.

Nella relazione abbiamo una frase significativa che sembrerebbe presagire esiti diversi da quelli che poi la bozza di decreto contiene: "La svolta definitiva è stata impressa però dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 396 del 24 marzo – 7 aprile 1988, che ha aperto la via alla trasformazione delle IPAB che ne avessero requisiti in associazioni o fondazioni di diritto privato, recuperando la vera identità di tutti quegli enti che hanno dovuto assumere la personalità di diritto pubblico non per volontà dei fondatori, ma per obbligo di legge."

Orbene la quasi totalità di tali Istituzioni e divenuta pubblica per volontà di legge, per cui era opportuno che il decreto legislativo recuperasse in primis, la volontà dei fondatori e che la figura di diritto pubblico fosse sussidiaria a quella privata.

Questa grave mancanza di visione storica del problema, la confusione tra attività d’interesse pubblico ed attività gestita dal pubblico, il pensare che chiamando un’Istituzione Azienda, questa improvvisamente diventi efficiente, crei economie di scala ecc. è illusorio: un esempio è dato dalle Azienda Sanitarie già ULSS che si sono portate dietro sia i difetti del pubblico che quelli del privato senza riuscire ad avere i pregi dell’uno o dell’altro.

L’emulazione con le Aziende del Servizio Sanitario Nazionale è lampante, tanto che l’art. 6 della proposta di legge di riordino copia quasi integralmente l’art. 3 della legge 30.12.1992 n. 502 che per l’appunto trasformava le ULSS in ASL.

Inoltre sarebbe opportuno, anche sotto il profilo lessicale e di contenuto giuridico non abusare del termine di "azienda":infatti l’art. 2555 del C.C. ci ricorda che l’Azienda è " il complesso dei beni organizzati dall’imprenditore per l’esercizio dell’impresa" e imprenditore è " chi esercita professionalmente un’attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi " ( art. 2082 C.C.) e può essere sia una persona fisica che una persona giuridica.

Perché far assurgere a figura giuridica un complesso di beni? Non sarebbe meglio ricordarsi e prendere atto come è stato fatto dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 396/1988 che tali istituzioni "sono per lo più il prodotto del riconoscimento d’iniziative private, sia inter vivos che mortis causa"?.

Non sarebbe più opportuno utilizzare un termine che calza esattamente con la storia e con quanto ha sopra indicato la Corte Costituzionale e precisamente quello di "Fondazione" e lasciare alla libera valutazione degli Enti, anche in funzione della storia derivante dagli statuti e dalle tavole di fondazione se divenire Fondazione di diritto pubblico o di diritto privato?

Il termine Azienda potrebbe essere utilizzato da quelle poche II.PP.A.B. sorte per iniziativa di Enti Pubblici in epoche nelle quali non esisteva tale figura giuridica.

Sarebbe un processo logico, rispettoso della storia e non farebbe violenza sulle volontà di chi volle lasciare un concreto segno di solidarietà.

In tale contesto lascia inoltre perplesso è l’estensione agli amministratori delle disposizioni di cui all’art. 87 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, con il quale ai fini del compenso vi è la parificazione con gli amministratori delle aziende speciali.

Tale scelta legittima il sospetto che la modifica di terminologia implica anche l’abbandono di quella centenaria storia di solidarietà.

Come osservatore dell’evolversi dei modi con cui il pubblico opera, constato che quasi tutte le Aziende Speciali si attualmente stanno trasformando in S.p.A.

L’intero assetto se da una parte sembra volersi aprire al privato, nel concreto date le disposizioni presenti, implica una pubblicizzazione di gran lunga superiore a quella voluta da Crispi.

Un moderno ed efficace sistema di servizi sociali deve innanzi tutto privilegiare il controllo sull’attività svolta a tutela dei diritti del singolo e questo indipendentemente dalla figura giuridica di chi svolge l’attività: la P.A. da gestrice di servizi deve diventare garante della qualità degli stessi, nell’interesse del cittadino: per tale motivo fondamentale è il concetto di attività d’interesse pubblico.

Certamente è una rivoluzione copernicana, che rivaluta la funzione del pubblico : infatti questo si pone quale tutore dei diritti dei cittadini e non quale gestore, proprio per i limiti dimostrati in tale veste, oltre al notevole aggravio per la finanza pubblica.

Si tratta di superare l’attuale concezione di " pubblico " per una visione più moderna e dinamica contro le nostalgie del passato che sanno di " centralismo democratico" e per un effettiva ed efficace tutela del singolo e dei suoi diritti in un sistema che privilegia il controllo delle attività sul controllo degli atti.

Bisognerebbe inoltre tener presente la funzione delle Regioni nel campo dell’assistenza e della beneficenza: funzioni che l’art. 117 attribuisce come esclusive, pur nell’ambito dei principi fondamentali delle leggi dello Stato: dalla proposta emerge uno spaccato di sfiducia da parte del proponente nelle capacità delle Regioni nel legiferare in modo armonico su tale settore.

Fare una disanima dell’articolato si ritiene non utile, in quanto sono ben evidenti le numerose imperfezioni lessicali e giuridiche, dovute forse al desiderio di voler a tutti i costi produrre un Decreto Legislativo.

Al legislatore vorremmo ricordare che si tratta di un atto avente valore di legge e non si può per l’incombenza della fine legislatura sacrificare secoli di storia della solidarietà italiana.

Non vorremmo assistere nei prossimi anni a decreti bis, ter, quater ecc. come purtroppo è successo alla Riforma Sanitaria.

Nel titolo abbiamo messo in risalto lo scontro tra la nostalgia del passato e la dinamica del futuro: il passato è il voler difendere una concezione di "Pubblico", gestore di servizi, superata dalla storia e dai fatti contro un futuro lo vede invece sempre più protagonista, ma in modo diverso secondo quel principio di sussidiarietà molto spesso richiamato ma male applicato.